La Ley orgánica de cultura fue expedida el 30 de diciembre de 2016. Es decir hace dos años. Su proceso hasta conseguir su aprobación no fue sencillo. Por el contrario, fue largo y tortuoso.
La Asamblea Constituyente de Montecristi, en una de sus disposiciones transitorias, estableció el mandato para que sea expedida en un plazo máximo de un año. Sin embargo, la Ley de Cultura siempre fue discriminada y nunca fue incluida en la agenda de prioridades ni del gobierno de la Revolución Ciudadana ni de la propia Asamblea Nacional.
Desde la creación misma del Ministerio de Cultura, la Ley se convirtió en uno de sus principales objetivos, incluso todos los ministros de cultura iniciaron procesos para elaborar un proyecto de Ley y remitirlo a la Asamblea. Por tanto, son varios los borradores del proyecto de ley que se trabajaron. Así mismo, varios fueron los aportes de los distintos gremios, asociaciones de artistas y creadores. Incluso, en el 2008 se realizaron los congresos por cada uno de los sectores para discutir y proponer los articulados de la ley, y luego, en el 2009, se realizó, con aporte y guía de la OEI, lo que se denominó “90 días por la cultura”. Sin embargo, con cada cambio de ministro era un comenzar de cero. Ramiro Noriega, Erika Silva, y Paco Velasco elaboraron proyectos de ley. Hasta que finalmente, el ministro Raúl Vallejo presentó el proyecto de Ley -modificado sustancialmente por la Asamblea- que fue aprobado y remitido al ejecutivo, sancionado y publicado en el Registro oficial el 29 de diciembre de 2016.
En cambio, el reglamento de la Ley orgánica de cultura se expidió a última hora, en el minuto final del gobierno del presidente Rafael Correa, siendo Ministro de Cultura subrogante Andrés Aráuz, el 22 de mayo de 2017. Un reglamento elaborado al apuro, confuso y –en ciertos casos- sencillamente inaplicable.
Luego de dos años de vigencia, la Ley nos deja más bien un sabor agrio y amargo; con más decepciones que alegrías. Y las expectativas que se había generado en el sector, se esfumaron.
El Ministro Raúl Pérez Torres fue afortunado; recibió la Ley y el Reglamento aprobados y le correspondía asumir, con oportunidad y eficiencia, los mandatos de dicha Ley. Sin embargo, luego de dos años de vigencia y casi dos años de gestión, lamentablemente no se ha lograd aún terminar de estructurar la nueva institucionalidad, el Sistema Nacional de Cultura, y tampoco cumplir con el mandato de generar mecanismos, normas y reglamentos que permitan implementar la Ley.
La gran deuda que, en cultura, había dejado el gobierno del presidente Correa, en estos dos años no solo que no se la ha pagado, sino que se ha incrementado. De ahí que no se han mejorado las condiciones para que los artistas y creadores puedan, al menos, realizar su trabajo en forma digna. Por el contrario, se ha precarizado.
Pero quizá –luego de dos años- lo más importante es que no se ha logrado que el Estado –a través del ministerio de Cultura y patrimonio- genere políticas públicas para el sector, a pesar del mandato, puntual y obligatorio, de la propia Ley.
Tampoco se ha avanzado en articular, coordinar y armonizar con las otras leyes (que además están siendo reformadas) como la propia Ley de comunicación; la del Código Ingenios, y la de Fomento productivo. Y peor en trabajar de modo conjunto con los otros ministerios, los GADS, las universidades y ni hablemos de los colectivos y organizaciones de artistas y gestores culturales.
En estos dos años de vigencia de la Ley, se han mantenido los Fondos concursables para las artes -creados en 2008- (los fondos para cine, al contar con un Consejo –ahora Instituto- han sido más ordenados y sustantivos) como una forma de mantener las relaciones clientelares con artistas y gestores. Fondos que no generan un gran impacto, ni local peor nacional, ya que son mínimos y, lo más importante, no responden a una política pública. Por el contrario, han contribuido a la precarización del sector. Bueno sería realizar un estudio que determine el impacto en la economía de los fondos entregados en los últimos 11 años.
Pero ¿cuáles podrían ser las razones por las que la Ley no ha generado al menos un mínimo cambio sustancial en el quehacer cultural del país? ¿Por qué ciertas expectativas que nacieron con el advenimiento del gobierno de Lenin Moreno se disiparon al primer suspiro?
Quizá las respuestas las encontremos en la propia Ley. Es decir, en su incumplimiento. Por esto, vale la pena releer la ley y, con la distancia que dan estos dos años, realizar un breve análisis de su contenido.
Cabe mencionar que, desde el mes de mayo del 2018, está en la Presidencia de la República un proyecto de reforma al reglamento de la Ley orgánica de cultura, así como un proyecto de ley para IVA cero para ocho servicios culturales. Sin embargo, nada se conoce de estos dos proyectos de decretos ejecutivos, sobre todo la reforma al reglamento. No olvidemos que la institucionalidad del ejecutivo ha cambiado significativamente en estos meses.
A dos años de la expedición de la Ley, lo que salta a la vista claramente es que la mayor parte de los mandatos que establece la ley se han incumplido. Esos mandatos corresponden, casi en su totalidad, al Ministerio de Cultura y Patrimonio, como ente rector del Sistema Nacional de Cultura. Es decir, volvió a suceder lo de siempre; en la práctica, la Ley es letra muerta.
Aquellos aspectos valiosos, que no son pocos, de la Ley no se han implementado porque no se han elaborado los mecanismos, normativas o reglamentos respectivos. Y eso que, en muchos casos, la propia ley y/o el reglamento establecen plazos específicos. Todos se han incumplido.
Por tanto, vale la pena enumerar los más importantes incumplimientos (para visualizar de mejor manera, en cursivas, incluyo un breve comentario) a los mandatos de la Ley:
1.- De entrada, NO se han cumplido los objetivos, fines y la generación de política pública para garantizar el ejercicio pleno de los derechos culturales. Art. 1 al 8.
2.-NO se ha conformado el Sistema de Integración de información cultural a través de una plataforma digital de acceso público. El ministerio no ha expedido la normativa respectiva.
Tampoco el Ministerio ha creado el sistema de incentivos para los gestores culturales para mantener actualizadas las bases de datos. Arts. 9 al 13.
A pesar de importantes avances en la información a través de la Cuenta satélite que el Ministerio viene construyendo desde hace varios años, no se ha podido contar con una plataforma que acoja toda la información y se actualicen datos de consumos culturales por falta de presupuestos, lo que revela el desinterés en el propio ministerio por este tema tan importante.
3.-NO se ha conformado el Régimen Integral de Educación y formación en artes y cultura, y tampoco se ha articulado con los entes de educación básica y superior. Art. 18.
Este tema es esencial y se debe trabajar directamente con el Ministerio de educación, pues para implementar este régimen se requiere capacitar al menos a 10 mil maestros.
4.-La inclusión de régimen laboral para áreas artísticas en el Seguro Social es insuficiente y no aporta mayores beneficios o beneficios adicionales a los que ya tiene el seguro voluntario; por ello, el número de afiliaciones es mínimo. Art. 20 y 21
5.-NO se ha cumplido con la certificación de competencias y reconocimiento de trayectorias artísticas, a pesar de que el anterior ministro, Raúl Vallejo, había ya dejado prácticamente listo el proyecto e incluso gestionado un acuerdo con tres universidades. Art. 23.
6.-NO se ha concluido la conformación del Sistema Nacional de Cultura, ni los subsistemas de memoria social, patrimonio cultural, artes e innovación, ni los GADs se han integrado al Sistema Nacional de Cultura. Art. 24
7.-Se ha incumplido casi todos los deberes y atribuciones como Ente rector del Sistema Nacional de Cultura, que tienen que ver con la generación de políticas públicas, dictar normativas, instructivos, directrices y reglamentos, así como coordinar y evaluar el cumplimiento de la política pública. Art. 26.
A pesar de ciertos avances en las administraciones anteriores, y de contar con el mayor instrumento para la generación de política pública -la propia ley- no se ha cumplido con este mandato. El Ministerio prefiere ser ejecutor. Y como ejecutor también es lento e ineficiente, al punto que ha debido firmar “convenios” con otras entidades para la ejecución de proyectos.
8.-El ente rector NO ha determinado la política pública para la gestión y desarrollo de los museos, ni se ha conformado la Red nacional de museos, incluidos los arqueológicos. Art.35
Se ha iniciado este proceso, pero aún no se concluye.
Hay 9.-NO se ha conformado la Red nacional de archivos, ni se ha determinado la política pública referente para la gestión y desarrollo de los archivos históricos. Art.38
10.- NO se ha conformado la Red nacional de bibliotecas públicas. Tampoco el ente rector ha determinado la política pública para la gestión y desarrollo de las bibliotecas. Art. 41.
El Ministro ha anunciado que el 2019 es el Año de las bibliotecas, pero no se han gestionado recursos ni planes ni proyectos concretos. El año de los museos –el 2018- se terminaron obras que fueron concebidas y planificadas en el gobierno anterior, con recursos del Fondo BID, gestionados en el anterior gobierno.
11.-NO se ha determinado la política pública para el desarrollo de emprendimientos y la industria cultural y creativa. Art. 108-109.
Estos artículos permiten que el Ecuador pueda dar pasos importantes en el fomento, desarrollo y consolidación de las industrias culturales y creativas. Estos dos artículos han sido olvidados. Lamentablemente el tema se ha quedado en los discursos y en los comentarios de ciertos funcionarios del Ministerio, pero en la práctica se ha perdido la oportunidad. De cumplirse con estos dos artículos, no sería necesaria ninguna reforma para el fomento de las industrias culturales.
Sin embargo, ahora, desde la presidencia y la Secretaría de Comunicación, se ha pedido al Ministro de Cultura que genere un proyecto de reforma a la Ley orgánica para dar paso a la “economía naranja,” en su versión más neoliberal, en concordancia con la reforma a la Ley orgánica de comunicación y la Ley de fomento productivo.
12.-NO se ha cumplido con la expedición de los mecanismos para incentivos tributarios para el arte y la innovación, como sector prioritario de la economía, Art. 114
Este artículo podía convertirse en un disparador para transformar a la cultura en un eje dinamizador de la economía nacional, pero nada se ha hecho y se ha perdido una gran oportunidad.
13.-NO se han expedido las disposiciones con la respectiva normativa para el acceso a infraestructura cultura a través de actividades tarifadas.
Esto les permitirá la auto-gestión a los centros de entidades públicas, como las del propio Ministerio de Cultura y patrimonio, y obviamente, las que forman parte del Sistema Nacional de Cultura.
14.-NO se ha conformado la Red de espacios escénicos, que incluye espacios de administración privada, de universidades y comunidades, y tampoco se ha expedido el respectivo reglamento para su sostenimiento. Tampoco se han expedido las respectivas medidas, formas de subvención o tratamientos preferenciales, para el acceso de la ciudadanía a espacios escénicos. Art. 114
15.-No se ha implementado la Red de espacios audiovisuales, por parte del ICCA, que incluyen salas de los GADs y de administración privada; NO se ha dictado el respectivo reglamento para su implementación y sostenimiento. Art. 115
16.-NO se ha establecido el Programa Nacional de formación de públicos, a cargo del IFAIC. Art. 116.
17.-NO se ha implementado los mecanismos para el licenciamiento de obras artísticas financiadas con fondos públicos. Art. 117.
18.-NO se han armonizado las distintas normas y leyes para los incentivos tributarios para bienes y servicios culturales. Art. 118
Este artículo permite motivar al sector privado para su participación en el co-financiamiento de actividades culturales y patrimoniales.
19.-NO existe ningún control ni seguimiento para que las instituciones que forman parte del Sistema Nacional de cultura destinen anualmente al menos el 50%, incluidos los GADs, para la contratación de artistas nacionales. Art. 119.
La asambleísta Soledad Buendía acaba de presentar en la Asamblea nacional una propuesta de reforma a este artículo para que se sancione su incumplimiento. Pero además la reforma incluye que no se pueda contratar artistas internacionales, lo cual es sencillamente absurdo. Ojalá la Ley no se convierta en una colcha de retazos. Previamente es necesario realizar una evaluación-de la ley y el reglamento- y, de modo participativo, generar una propuesta integral de reformas.
20.-NO se ha promovido, a través del Plan Nacional del libro y la lectura, la creación de fondos editoriales privados para desarrollar la industria editorial nacional. Ar. 120.
Una transitoria de la Ley derogó el capítulo II de la Ley del libro, y se lo reemplazó por apenas un párrafo, en el cual se encarga el Ente rector a generar política pública para el fomento del libro. Nada se ha hecho por bajar los costos del libro; generar canales de distribución y circulación, etc. Las editoriales internacionales dejaron el país y no hay incentivos para el desarrollo del sector editorial y gráfico.
Pero además, el propio Ministerio quiere convertirse en editorial, al editar los libros del Plan de lectura, generando más bien una competencia desleal con las editoriales independientes, y entregando a dedo contratos de buena fe. Lo que manda la Ley es convocar a un concurso público y fomentar el desarrollo de las editoriales nacionales.
21.-NO se ha creado el Programa Nacional de Innovación en cultura, a cargo del IFAIC, que debe incluir la creación de instrumentos de financiamiento de la innovación, incentivos fiscales a través de reglamentos o procesos de certificación de actores y proyectos innovadores. Art. 121
22.-NO se ha creado la Red de gestión cultural comunitaria, a cargo del IFAIC, con los respectivos mecanismos de vinculación, derechos culturales, organización y principios de la economía popular y solidaria. Art. 122
Esta Red podría aglutinar a un enorme número de gestores culturales en lo local; con un gran potencial para establecer vínculos directos con la comunidad.
23.-NO se ha emitido el respectivo reglamento para las entidades nacionales de Artes vivas, musicales y sonoras, entre ellas la Compañía Nacional de Danza y los elencos. Art. 142.
24.- NO se ha creado la Red de orquestas y bandas infanto-juveniles, y por tanto tampoco se ha expedido el respectivo reglamento para determinar sus facultades y obligaciones. Art.147.
25.-No se ha conformado la Red de bandas académicas y populares ni formaciones corales profesionales.
En el caso de la Casa de la Cultura Ecuatoriana, se ha cumplido con el mandato de crear el Núcleo provincial de Pichincha y la Matriz se transformó en Sede Nacional. Sin embargo, en el tema de la distribución de presupuestos no se ha cumplido, ya que las fórmulas propuestas en el reglamente son inaplicables. Por tanto, la Sede nacional ha seguido funcionando como si fuera aún la Matriz.
26.-En temas vinculados al patrimonio, NO se ha cumplido la disposición CUARTA que determina que todas las entidades que conforman las funciones del estado, en el plazo de un año, deben promover y financiar el inventario de sus bienes culturales y patrimoniales a través del Sistema de información cultural.
27.-Tampoco se ha cumplido la disposición DECIMO PRIMERA, que establece que en el plazo de un año, los GADs deberán implementar las ordenanzas, la normativa e instrumentos correspondientes para el cumplimiento de la Ley orgánica de cultura. Para este efecto, el Ente rector deberá emitir los lineamientos y la política pública respectiva con el fin de proteger los bienes del patrimonio cultural.
28.-Se incumplió la disposición VIGESIMA que establece que, en un plazo de 120 días, los GADs pasarán a administrar las bibliotecas públicas comunitarias del antes denominado Sistema Nacional de Bibliotecas, SINAB, y que deberán ser parte de la Red de bibliotecas.
29.-NO se ha cumplido con la disposición VIGESIMA TERCERA que determina un plazo de 120 días para emitir el reglamento para la regulación del régimen laboral de los artistas, profesionales y trabajadores autónomos del arte. Esta disposición es muy importante, ya que permitiría terminar con la precariedad laboral tan común en el Ecuador.
30.-NO se ha cumplido con la VIGESIMA OCTAVA que establece un plazo de 180 días para que los Conservatorios pasen a ser extensiones de la UARTES y se otorguen títulos de tercer y cuarto nivel.
INCUMPLIMIENTOS AL REGLAMENTO
Pero si una gran cantidad de mandatos de la Ley no se han cumplido, es peor con el incumplimiento del Reglamento, resumo los principales:
-NO se han cumplido con la expedición del reglamento técnico, ni la normativa parar la gestión de los archivos. Art. 30
-NO se ha cumplido con la expedición de las disposiciones para la gestión de la Biblioteca Nacional, ni con la expedición del plan de gestión para las bibliotecas públicas, que tendrá como eje ejecutor a la Biblioteca Nacional. Art. 35.
-NO se ha cumplido con expedir los mecanismos para la innovación social en cultura ni con la acreditación de los actores culturales para incubación de emprendimientos culturales. Art. 94.
-NO se ha conformado el Programa Nacional de innovación en cultura ni con una línea de financiamiento exclusiva para gestores culturales en Senecyt. Art. 95
-NO se ha cumplido con la generación de la política pública nacional para el fomento del libro y la lectura, cuya principal herramienta será el Plan Nacional del Libro. IFAIC será el ente que coordine la ejecución del Plan, las licencias y mecanismos abiertos. Art. 96
-NO se ha expedido la normativa interna para el funcionamiento de la FILM COMISION, ni su conformación, ni se ha integrado el directorio, ni su presupuesto. Art. 105.
El ICCA también ha incumplido en temas importantes, que consta en el reglamento:
-NO ha generado la política nacional de desarrollo del cine y la creación; normativa e instrumentos técnicos para la promoción y difusión de la diversidad cultural. Art. 108
-NO se ha realizado la Declaración de interés para la diversidad y calidad de la programación cinematográfica. Los filmes que obtengan esta declaratoria tendrán incentivos, exoneraciones y subvenciones. Art. 109
-NO se ha emitido la normativa para evitar las prácticas de abuso del poder del mercado y prácticas monopólicas para propender a la circulación equilibrada de contenidos. Art. 110
-NO se ha creado el Sistema de Información del sector cinematográfico y audiovisual, que alimentará al Sistema Integral de información cultural. Art. 111
-NO se ha emitido la normativa y mecanismos, así como de planes y programas, para la investigación, salvaguardia y conservación del patrimonio cinematográfico y audiovisual. Art. 113
-NO se ha generado el reglamento para incentivar la creación de espacios privados, ni las disposiciones que incentiven su apertura y funcionamiento.
-NO se ha expedido el reglamento para la Red de espacios audiovisuales; con incentivos para operar y su funcionamiento.
-NO se ha estructurado el Programa Nacional de Formación de públicos, ni las disposiciones para el licenciamiento de obras artísticas; ni incentivos tributarios fiscales. .
-Es obligación del IFAIC procurar y promover fondos privados para la cultura, pero no se ha cumplido.
-NO se ha creado el Programa Nacional de Innovación Cultural, ni se han creado los instrumentos de financiamiento.
-NO se ha conformado la Red Nacional de gestión cultural comunitaria, ni se han expedido los mecanismos de funcionamiento y vinculación.
-NO se han dictado las disposiciones para la conformación de las Bandas estudiantiles, en coordinación con Educación; repertorios, etc. Art. 135.
-El art. 140, de los presupuestos para la Sede Nacional y los Núcleos de la CCE, a través de fórmulas, es inaplicable. Por tanto, se sigue distribuyendo como se lo hacía antes de la vigencia de la Ley.
-NO se han generado los mecanismos para el cumplimiento de los GADS, ni la normativa para sanciones a infracciones cometidas, por ejemplo el cumplimiento del 50% del presupuesto de espectáculos de los GADS para artistas nacionales. Art. 145.
Con la expedición de esta normativa, se haría innecesaria la reforma al artículo 119 de la Ley, tal como ha propuesto la asambleísta Soledad Buendía.
Como vemos, es realmente penoso y lamentable que –en su mayor parte- la Ley orgánica no se haya implementado. Seguro que si se hubieran cumplido las disposiciones de esta Ley, otra sería la situación de la cultura en el Ecuador.
Hay una obsesión porque el Ministerio continúe siendo ejecutor, violando la disposición de la Ley, con el afán -seguramente- de levantar su perfil. No se comprende que la generación de política pública para la cultura no solo es fundamental, sino la razón misma del ministerio. El mejor legado que un Ministro puede heredar es una política pública para el sector.
Como si esto fuera poco, las reformas emprendidas por el gobierno del presidente Moreno han perjudicado directamente al sector cultural, la reforma a la Ley orgánica de comunicación; el artículo 103, 1×1; derogatoria del artículo 98, para la producción publicitaria nacional; más los importantes recortes a los presupuestos –de hasta un 46%- para todas las entidades culturales, han generado una difícil situación que ha llevado incluso a que, por ejemplo, el sector audiovisual se declare en emergencia. Aunque todos sabemos que la emergencia debería ser para todo el sector cultural.
